ARTIGO | Reforma tributária: o problema da regressividade-cumulatividade e o contexto do Grande ABC Três propostas de reforma estão em andamento no Congresso Nacional, mas nenhuma delas se propõe enfrentar os graves problemas que promovem a injustiça fiscal no atual sistema

De tempos em tempos, discussões em torno da aprovação de uma reforma tributária nacional aparecem com força. Há consenso na literatura econômica de que um adequado sistema tributário deve ser progressivo e neutro (não-cumulativo). O conceito de progressividade pressupõe que se deva tributar mais quem tem renda maior e tributar menos quem tem renda menor, levando-se em conta os diferentes níveis de renda dos indivíduos e aplicando-se sobre cada nível alíquotas maiores para as faixas de renda maiores e alíquotas menores (ou isentas) para faixas de renda menores.

Este é o exemplo clássico do Imposto de Renda Pessoa Física e Jurídica, cujas alíquotas variam à medida que a renda se altera. Tratei deste tema em nota técnica publicada na 17ª Carta de Conjuntura do Observatório de Políticas Públicas, Empreendedorismo e Conjuntura da Universidade Municipal de São Caetano do Sul (USCS).

O conceito de neutralidade indica que os impostos devem impactar o menos possível sobre a eficiência da economia, evitando distorções na formação dos preços. O problema da neutralidade está na cumulatividade (efeito cascata) dos tributos, quando o produtor repassa para o preço de seu bem final os custos de tributação incorridos em período anterior: é a bitributação, quando um tributo incide sobre toda a cadeia produtiva de determinado setor. O tributo acaba por incidir sobre todas as empresas, cada qual repassando para o produtor seguinte o tributo pago anteriormente. Todo tributo cumulativo é regressivo por definição, porque vai compor majoritariamente o preço final daqueles produtos que são comprados por todos os indivíduos, independentemente de sua renda. Esta cumulatividade infringe o princípio da neutralidade, para os quais um sistema tributário adequado deve evitar distorções dos preços finais dos bens e serviços.

A título de exemplo, quando se observa o conjunto dos tributos cobrados no país em 2019, a regressividade é predominante: do total de 23 tributos/taxas cobrados naquele ano, 16 eram regressivos e sete, progressivos. A maioria não respeitava as diferenças de renda entre os agentes. Do total da arrecadação naquele ano (R$ 2,6 trilhões), R$ 1,9 trilhão (74%) foi oriundo de tributos regressivos e apenas R$ 670 bilhões (24%) de tributos progressivos.

A “bola da vez” da reforma tributária são as três propostas que estão em andamento no Congresso Nacional: o Projeto de Lei nº 3.887/2020, apresentado pelo Executivo; a PEC 45/2019, em discussão na Câmara dos Deputados (CD) e a PEC 110/2019, que tramita no Senado Federal (SF). A proposta do Executivo é a mais tímida das três. Ela contempla a criação da CBS (Contribuição Social sobre Operações com Bens e Serviços) com alíquota única de 12%, unificando as atuais contribuições de PIS e COFINS. A proposta da CD contempla a criação de um tributo que, além de PIS e COFINS, incorpora também IPI, ICMS e ISS, cuja alíquota seria definida por estados e municípios, somada aos 12% do CBS. Já a proposta do SF contempla a unificação dos tributos PIS/PASEP, COFINS, IPI, IOF, CIDE-COMBUSTÍVEIS, ICMS, ISS e Salário Educação, criando em substituição o IBS (Imposto sobre Bens e Serviços), com alíquota única e de competência estadual. Todas as propostas não eliminam o grave problema da regressividade e cumulatividade.

De todos os tributos associados à discussão, apenas 38% do total da arrecadação (R$ 990 bi) está sendo objeto de modificação (propostas da Câmara e Senado); e 62% da arrecadação (R$ 1,6 trilhão) sofrerá pouco ou nenhum impacto. Ou seja, as propostas em discussão – se aprovadas – não eliminarão a regressividade e a cumulatividade, mantendo-se praticamente intocada a estrutura de tributos regressivos, que são muito mais representativos. As propostas estão concentradas apenas na simplificação (tímida) do sistema ao fundir COFINS e PIS e no redesenho do ICMS. Está totalmente fora de pauta o fim de isenção de imposto de renda sobre lucros e dividendos. Dados da Receita Federal de 2017 mostram que o total de tributos que ficaram isentos de tributação naquele ano somou R$ 879 bilhões, dos quais 44% (R$ 386 bi) se concentrou em duas fontes: lucros e dividendos e transferências patrimoniais! Estaria aqui um importante ponto de partida para diminuir a carga de impostos sobre os mais pobres e a classe média predominante, que respondem pela maior parcela dos impostos pagos.

Em verdade, nosso sistema tributário penaliza a produção (empresas) e o trabalhador (consumidores) e premia os grupos de maior patrimônio e renda. Quem produz e trabalha (20 milhões de empresas e 100 milhões de brasileiros) é fortemente tributada (respondendo por 60% da arrecadação); quem aufere grandes rendimentos sobre capital e patrimônio (0,03% da população mais rica) paga relativamente menos impostos (23%) e é pouco – ou quase nada – tributada. A injustiça tributária é escancarada e – de certo modo – institucionalizada. Por exemplo, no período 2007-2019, a tributação sobre transações financeiras caiu 43%! É contraditório que em um país com profundas desigualdades de renda e oportunidades, a arrecadação sobre transações financeiras seja pouco representativa. Estudo divulgado na 17ª Carta de Conjuntura do CONJUSCS, em maio, já sugeria que seria possível diminuir os tributos sobre a produção e o consumo em um montante superior a R$ 300 bilhões/ano, sem prejuízo da arrecadação e do financiamento das políticas públicas essenciais, podendo-se compensar esta queda com a tributação sobre os Rendimentos Isentos (R$ 88 bilhões), elevação das alíquotas do Imposto Territorial Rural (R$ 85 bilhões), ampliação das faixas dos Imposto de Renda (R$ 59 bilhões) e criação do imposto sobre grandes fortunas (R$ 80 bilhões/ano), que incidiria sobre 59 mil brasileiros – 0,03% da população – com patrimônio acima de R$ 10 milhões. Estas medidas deslocariam, em parte, a excessiva carga tributária da produção/consumo para o patrimônio/renda e contribuiria para atacar dois problemas centrais do país: a tributação em cascata e o padrão de desigualdade de renda.

Para o caso do Grande ABC, as propostas de reforma pouco impactarão na arrecadação dos municípios. Apenas alterações do ICMS (estadual), cujos recursos são divididos entre municípios, pode alterar sua capacidade de arrecadação. Isto porque o total estimado de arrecadação dos quatro principais municípios (São Bernardo, Santo André, São Caetano e Diadema), próximo dos R$ 10 bilhões/ano, conta com o ICMS como a principal fonte de arrecadação (algo em torno de R$ 2 bilhões, ou 20% do total). O ISS é o segundo tributo mais relevante, e representa algo em torno de 10% a 15% da arrecadação (R$ 1 bi a R$ 1,5 bi). Este se insere apenas na proposta do Senado Federal e pode, eventualmente, sofrer alterações.

O padrão de injustiça tributária nas cidades da região é similar ao padrão nacional. No caso de São Bernardo, por exemplo, o IPTU (tributo de caráter progressivo) representa “apenas” 10% da arrecadação total, enquanto o ISS (regressivo) representa 12%. Outro tributo progressivo, o ITBI (Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis) representa apenas 2% da arrecadação total. Se o encaminhamento da reforma pressupor “mais Brasil e menos Brasília”, o que parece não ser o caso, haveria ampliação dos recursos de transferência da União aos municípios. Mas independentemente disto, há espaço para que os municípios tornem seus sistemas mais progressivos (ampliação dos impostos sobre propriedade) e menos cumulativos (reduzindo impostos incidentes sobre os serviços), ao contrário do que se tem discutido nas propostas de reforma em andamento. Qualquer reforma que não aponte para a correção do problema da regressividade e da cumulatividade de nosso sistema será uma reforma incompleta. As propostas em discussão deveriam se voltar para uma maior progressividade e neutralidade (não-cumulatividade), mas elas avançam pouco nesta direção.

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